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事实上，传统续造的变法模式在法制史和比较法上都不乏先例。

具体而言： 1、首先从某种意义上已经既成事实却又存在某些制度设计困惑的宅基地和民用住宅商品房等领域开始改革。就如同大量农民或外地人到城市购买商品房引起系列问题一样。

如果允许农村集体土地进入城市，唯一可行的做法就是修宪。[25]对此，又有学者质疑城市市区、城市建成区无论在时间上还是空间上都是不确定的法律概念，并以城中村等为例。农民土地股权可以分红，并有条件实现土地流转，确保农民土地权益。土地转让不准分割，只准整体继承或出让。因而，乃至文革结束后，不能因城市仍有一些私人房屋或落实政策返还一些私人住宅就认为存在私人土地现象。

[29] 参见《俄罗斯联邦民法典》，黄道秀、李永军、鄢一美译，中国大百科全书出版社1999年版，第102-103页。六是城乡一体化的社会保障制度的建立与完善。这不仅产权明晰，而且也符合土地规模化经营和所有权社会化的发展趋势，同时也是符合中国国情、适应历史惯性的一种平稳转型路径选择。

[7] 参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第680-682页。比如许多地方农村尤其沿海发达地区农民将土地转给别人承包时，其中经历了再次土地承包，但许多享有土地承包经营权的承包人农民并不知情，既未充分享有再次承包的承包权或转发包权，也未从中收到再次土地承包中的差额收益，而是村委会等与转承包人之间的直接交易等。[16] 程雪阳：《论城市的土地属于国家所有的宪法解释》，《法制与社会发展》2014年第1期，第177页。但如果有学者试图说明城市的土地是否可以产权多元化问题，则这个问题也有值得探讨的价值。

其次，不要低估农民作为经济人的智慧，一般市场竞争领域原则上要充分发挥市场配置土地资源的基础性作用。但随着我国城市化进程的加快，地方政府的土地财政愈益凸显，征地拆迁引发的矛盾与冲突愈益频繁，城中村现象的出现，以及人们权利及其法治意识的提高等诸多因素，宪法第10条的规定引起了一些人尤其法学界和经济学界的关注和争议。

应当说，这是很大进步。如何让土地权益尽可能落实到个人，则要考虑方式的多样性和缓冲性，只要能够达到同样效果即可，比如下文述及的农村土地三权分置改革和农村土地股份合作制等就是一种探索与尝试。此外，国际通行的征收制度、土地发展权征购制度、土地用途管制等还可以起到公共利益保留的兜底作用，丝毫不影响土地的社会公共利益问题。[3] 参见程雪阳：《城市土地国有规定的由来》，《炎黄春秋》2013年第6期。

当然，基于中国国情和历史惯性，为了实现社会平稳转型，应当采取稳妥、慎重、渐进的做法。任何土地产权多元化的国家都有较高比例甚至更高比例的国有土地。即城市私人宅基地虽然在历史上属于私人，但自从1956年以后的社会主义改造以及其后的文革运动等多次国有化运动，早已在政治事实和当时人们眼中不承认土地私有了，而只存在土地国有和集体所有。一、城市的土地属于国家所有是否国有化条款？ 有人将宪法第10条理解为国有化条款，并以此视角解读宪法第10条，通过实体和程序等方面质疑其正当性与合法性问题。

再次，由于受传统意识形态影响，对土地产权多元化一直存在着偏见和误解。至于其中是否存在土地过分集中或过分分散、失地农民现象、耕地保护、是否影响到社会公共利益等问题？笔者以为，首先，以上可能出现的这些问题不是农民而应是政府考虑的问题和担负的责任，比如通过土地流转限购制度、土地用途管制制度、失地农民保障制度、征收制度、土地发展权征购制度、税收制度等制度设计纳入法治化轨道解决。

因此，在我国目前，所谓的公共利益需要限制了土地征收范围问题并不凸显。2014年颁布的《土地管理法实施条例》第2条则进一步规定：农村和城市郊区的集体土地可以通过依法没收、征收、征购转为国有土地。

基于当下国情，在尚未触及土地所有制改革时，宪法第10条能够适应现有体制及其现实需要。另一方面，由于1982年宪法第10条只是对人们早已熟知并接受的我国既存土地现实状况的规定，而且土地国家所有与集体所有一直存在着所有权与使用权分离的现象，这在城市私有房地产所进行的社会主义改造以及其后的文革运动中也不例外。六是避免宪法条款城市的土地属于国家所有中的城市界定困境等。对此，1995年颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第28条进一步明确规定：土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用，可确定现使用者国有土地使用权。因而，城市的土地属于国家所有的规定并不否定或影响到土地上建筑物所有人的土地使用权。[36] 我国可否考虑在国家、地方以及维族藏族等某些特殊少数民族之间进行类似土地所有制改革也是一个值得探讨的话题。

之所以笔者如此费口舌，其目的就在于试图说明如下问题：一是这种解释并不符合宪法的文义解释及其历史事实。[11] 这并非如有学者所推论的政府正式承认1982年之前存在私有土地的观点，其立法本意是我国后来为了解决历史遗留的土地使用权纠纷问题，开始运用法治思维从立法上对既存土地历史现实的明确规定，而不再单纯运用行政或政治手段解决。

[2] 参见张千帆：《城市土地国家所有的困惑与消解》，《中国法学》2012年第3期，第186-187页。即宅基地邻里纠纷非常普遍，由于产权不明晰，从而把人性恶的一面发挥极致，而这远非法律人所设计的相邻权等法律手段所能解决。

程雪阳：《论城市的土地属于国家所有的宪法解释》，《法制与社会发展》2014年第1期。对此，彭真针对1982年宪法修订讨论时就曾经明确说过，关于土地所有权，过去宪法和法律没有明确规定，但历来对城市土地是按照国有对待，农村土地是集体所有。

长期困扰我国的征收、集体土地流转、宅基地流转、宅基地邻里纠纷以及当前尝试和探索的农村集体土地所有权、承包权和经营权三权分置改革模式等问题便迎刃而解。[23] 凡是在农村生活过的人或深入农村调查的人便非常清楚地了解中国农村的真实情况。这在当时社会主义国家普遍如此。当然，城镇商品房产权改革比较简单。

因此，一方面，我国1982年宪法第10条规定并不存在所谓的国有化运动，只是从宪法上第一次对土地所有权加以明确规定，是针对当时的土地现实状况进行的宣示性规定。[10] 参见程雪阳：《论城市的土地属于国家所有的宪法解释》，《法制与社会发展》2014年第1期，第170页。

更何况土地权益尽可能落实到个人的方式和手段是多元的，而非传统意义上的公有制和私有制所能完全涵盖，所有权社会化是发展趋势。同样，法国《城市规划法典》也规定了土地开发法定上限密度制度等。

[12]很显然，通过这种方式解释所有权来回应问题是不妥的。比如1982年宪法和1986年颁布的《土地管理法》均规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。

即从法律上明确宅基地和私人商品房土地权益落实到个人，从而从产权上真正实现房地产的两证模式转为一证模式。李昌庚：《社会转型与制度变迁》，中国政法大学出版社2014年版，第214-216页。到1955年之前，我国城市里的私人房地产仍占有较大比重。[25] 卞耀武：《中华人民共和国土地管理法释义》，法律出版社1998年版，第59页。

但如果通过这种质疑，试图反映土地产权问题，则具有现实意义。[1] 参见王维洛：《1982年一场无声无息的土地革命---中国的私有土地是如何国有化的》（上、下），《国土资源》2014年10月号、11月号。

[37] 当然，也有人以安徽小岗村为例提出，农村土地承包经营只能解决温饱问题，不能解决农民致富问题，进而以河南南街村、江苏华西村等为例提出农村土地重新集体化的建议。即便做法律条文的扩充解释，也已经超出法律解释的基本要求及其承载范围，是行不通的。

这在1982年宪法修改讨论时可见一斑。[16]有学者质疑这种宪法解释，认为释宪不能解决问题，建议修宪，改为城市的土地属于国家所有，已经属于集体所有的除外。

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